I Sverige råder det etableringsfrihet när det gäller att starta en grundskola. Del två i den här serien granskar varför just etableringsfriheten är ett av de stora problemen med det svenska grundskolesystemet.
Etableringsfrihet innebär att vem som helst får ansöka om att starta en friskola (ansökan granskas innan den godkänns, så i praktiken är det inte säkert att man får starta en skola bara för att man lämnat in en ansökan). Det är skolinspektionen som gör granskningen och som delar ut tillståndet att få starta en skola. Senast 31 januari lämnas ansökan in (gäller både om man vill starta en ny skola och om man vill utöka en befintlig skolverksamhet (t ex med nya stadier)). Om man får grönt ljus av Skolinspektionen kan den nya skolan starta sin verksamhet till höstterminen året efter, d v s ansökningsprocessen tar ett och ett halvt år. Det här tidsperspektivet är viktigt och jag återkommer till det lite senare.
Är etableringsfriheten ett problem? Svaret på den frågan är principiellt intressant och består av flera olika delar. Om jag börjar med att titta hur det ser ut i Skolsverige så finns det tre olika scenarier:
Scenario 1: I ungefär en tredjedel av kommunerna i Sverige finns ingen friskola på grundskolenivå. Man skulle kunna säga att det är en underetablering av friskolor, d v s varför vill inte friskolor starta verksamhet i dessa kommuner?
Bland övriga två tredjedelar av kommunerna finns två olika scenarier:
Scenario 2: Det råder (i stort sett) en balans mellan antalet tillgängliga skolplatser och efterfrågan, d v s varje elev har plats i grundskolorna i kommunen och det finns inte särskilt många tomma stolar/platser. I exakt hur många kommuner detta scenario gäller är svårt att få fram statistik över.
Scenario 3: Det finns en överetablering av skolor, d v s eleverna räcker inte till och det finns gott om tomma platser/stolar i skolorna i dessa kommuner. Precis som i scenario två är det svårt att veta exakt hur många kommuner som befinner sig i det här läget.
I Skolsverige varierar elevantalet över tid beroende på om årskullarna är stora eller små. Detta kan variera från kommun till kommun, men även för Sverige som helhet. Skolverksamheterna måste alltså växa eller krympa för att möta dessa förändringar eftersom det är skolplikt och alla barn i grundskoleålder måste gå i skola, d v s ska ha varsin skolplats. Som tur är vet man redan sex år innan eleverna börjar skolan hur stora årskullarna är, så det finns gott om tid för kommunerna att anpassa sin verksamhet för att matcha behoven av skolplatser.
Den andra delan av svaret handlar om något helt annat, nämligen principen att få öppna en friskola (oberoende av om behovet finns eller inte), d v s det som kallas etableringsfrihet. Om en kommuns skolor behöver köpa läroböcker, städning, arbetsmaterial, datorer eller annat sker detta via lagen om offentlig upphandling (LOU; Lag om offentlig upphandling är en lag i Sverige som reglerar köp som görs av myndigheter och vissa andra organisationer som är finansierade med allmänna medel). LOU är absolut inte perfekt på något vis, men grundtanken är bra, nämligen att våra skattepengar ska användas på ett ansvarsfullt sätt genom att offentliga inköp öppnas för konkurrens och att offentliga medel därmed används så effektivt som möjligt. I vissa specifika fall får man göra en direktupphandling utan krav på anbud, men det handlar då om synnerliga skäl, d v s det är inte normen och det handlar oftast om relativt små belopp.
Jag har lite svårt att förstå varför skolors inköp ska ske genom LOU, men när det gäller att öppna nya skolor kringgår man detta system och den som vill får öppna en skola oberoende av om det egentligen finns behov av en ny grundskola eller inte. När den nya friskolan öppnar är det dessutom kommunen (som i vissa fall inte vill ha en ny skola eftersom det då blir ett överskott på skolplatser) som ska betala för att det nu blivit dyrare att bedriva grundskola i kommunen (ett räkneexempel: Om kommunen hade sju grundskolor tidigare har det nu blivit åtta grundskolor. Antalet elever i kommunen har dock inte ökat, så skolpengen kommer att behöva öka alternativt så måste man göra nedskärningar på en del av de sju skolor som fanns från tidigare (beroende på vilka skolor som tappar elever till den nya skolan)) eftersom det är dyrare att driva åta skolor jämfört med sju (dyrare lokalkostnader totalt, det behövs fler lärare och övrig personal vilket innebär att lönekostnaderna ökar mm). Längre ner i texten beskriver jag ett annat problem som systemet leder till, nämligen svårigheten för en kommun att göra en långsiktigt hållbar planering när det gäller grundskoleverksamheten i kommunen.
Varför blir det här ett stort problem för kommunerna?
Som jag skrev i de tre olika scenarierna ovan är det inte ett problem i alla kommuner, men i en del av de kommuner där det är ett problem kan problemet vara tämligen stort och dyrt.
Jag räknar med att det tar ca 4-6 år att bygga en ny skola. En stor del av den tiden handlar inte om själva byggandet, utan om planeringsarbete samt all pappersexercis och alla tillstånd som behövs. Som jag skrev tidigare så vet man redan sex år innan en årskull ska börja skolan i stort sett hur många skolplatser man behöver i kommunen och var skolplatserna behövs (eftersom de flesta 6- resp 7-åringar vill gå i en skola nära hemmet). Om det då tar 4-6 år att bygga en skola är det ett hanterbart problem eftersom man har sex år på sig (om man i den kommunen har koll på läget och är förutseende).
Jag gör ett tankeexperiment. Tänk en kommun som ser ett behov av 300 fler skolplatser om 5-6 år. Man tar i den kommunen beslut om att bygga en ny skola som ska stå klar lagom tills behovet av nya klassrum uppstår, d v s ca 5 år senare. Under byggtiden ansöker en friskola om att få starta upp verksamhet i kommunen. Man tänker starta i lokaler som redan finns (men som tidigare använts till annat, så viss renovering behöver göras; att renovera en lokal går mycket snabbare än att bygga en ny skola). Som jag beskrev tidigare tar processen för friskolan 18 månader (ur kommunens perspektiv). Nu är det för sent för kommunen att avbryta byggandet av den nya skolan, så man kommer att få ett överskott av skolplatser i kommunen i och med att det blivit två nya skolor istället för en som behovet var. Tomma stolar/platser i skolorna (d v s klasser med ett elevantal som inte är optimalt) kostar pengar för skattebetalarna eftersom lokaler och lärare måste finnas i stort sett i samma omfattning oberoende av om det är 20, 25 eller 30 elever i klassrummet. För att få maximal valuta för skattebetalarnas pengar är det alltså viktigt med långsiktig planering samt att försöka optimera antalet elever i klasserna. I Sverige finns det idag (eller inom kort när nya skolor öppnar/blir färdigbyggda) exempel på kommuner med mer än 500 extra skolplatser som inte används p g a det jag beskriver ovan, d v s att kommuner inte kan göra en långsiktig planering eftersom förutsättningarna kan förändras mycket snabbare än ledtiderna för att bygga en ny skola. Liknande problem uppstår om en kommun vill renovera en gammal och sliten skola. Ska man investera massor av pengar på att rusta upp en skola när det finns risk att en friskola öppnar i området? Vad händer om man inte vill riskera det, d v s inte renoverar skolan och så öppnar det ingen friskola i området? Just den här svårigheten till långsiktig planering gör att det är svårt att hantera skattepengarna på ett ansvarsfullt sätt och är det stora problemet med den fria etableringsrätten (som sagt inte ett problem i alla kommuner, men i vissa kommuner).
Skolinspektionen ska vid tillståndsgranskningen ta hänsyn till om en nyetablering innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Inför skolstarten 2022 var det ingen av de ansökningar om nyetablering som skolinspektionen fick in som avslogs med den här motiveringen. En del av kommunerna hade dock starka synpunkter, t ex i Sollentuna där jag bor där ytterligare en friskola vill starta verksamhet med internationell profil, något som flera grundskolor i kommunen redan bedriver. DN skrev om detta i våras. Skolinspektionen och kommunerna verkar ha helt olika syn på vad ”negativa följder” innebär och det är kommunerna som drabbas genom att den totala kostnaden för grundskolan i kommunen ökar, vilket leder till en ökad skolpeng (d v s det blir dyrare) eller så tvingas man göra nedskärningar för att hålla kostnaden på samma nivå som tidigare (det är väldigt sällan som hela klasser slutar på en skola och börjar på en annan skola, oftast är det någon eller några elever per klass, d v s kostnaderna finns kvar, men intäkterna i form av skolpeng minskar).
Ska kommunerna ha ansvar för grundskolan måste de ges möjligheter att hantera ekonomin på ett ansvarsfullt och långsiktigt sätt. Det innebär att friskolor kan vara en del av lösningen, men att man behöver göra om systemet med etableringsfrihet. Jag föreslår istället att man gör på samma sätt som vid LOU. En kommun ser behov av fler skolplatser och lägger ut förfrågan så att de som vill starta skolverksamhet konkurrensutsätts genom att de får svara på upphandlingen. På det sättet kan kommunerna säkerställa att antalet skolplatser matchar behovet, att skolor öppnar där det finns behov (friskolor kan ha kö, det kan inte kommunala skolor ha; därför kan skolor starta på platser där det egentligen inte finns något behov (åtminstone inte om man ser till antalet skolplatser)) och man kan säkerställa att det går att göra långsiktigt hållbara och ekonomiskt kloka planeringar när det gäller att renovera eller bygga nya skolor i kommunen. Man får dessutom in de positiva delarna av en fri marknad, d v s att priserna pressas och vill man ha en viss profil på skolan som ska startas kan man ange detta i upphandlingsprocessen.
